近日，國務院總理溫家寶在召開的經(jīng)濟形勢座談會上指出，截至目前，鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的“新36條”相關實施細則已全部出臺，將要圍繞幾大領域具體抓好落實。
“細則的出臺有利于提振民資信心，但要想真正落在實處，讓民營資本從中受益，恐怕只有政策方面的支持還遠遠不夠。”在接受記者采訪時一位業(yè)內(nèi)人士表示。
“千呼萬喚”的細則
對于“36條”很多民營企業(yè)并不陌生，但如今面對即將全面開始實施的有關細則，他們表現(xiàn)的卻并不熱情。
事實上，早在2005年和2010年，國務院就出臺了新舊兩個《非公經(jīng)濟36條》，但始終無法落實實施。隨著經(jīng)濟形勢的變化，今年2月，國務院明確了今年上半年制定出臺民間投資實施細則的時限要求，政府工作報告和國務院批轉的2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見將鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等七個領域列為2012年需要重點落實的工作任務，明確要求抓緊制定出臺實施細則。
如此高壓之下，最先是交通部，接著是鐵道部、衛(wèi)生部、國資委、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、發(fā)改委等6部委，到6月25日是18部委，最后關于落實“36條”新政的分解式“實施細則”如期完成。
據(jù)消息人士透露，實施細則將涉及適度開放煤炭開發(fā)轉化、常規(guī)油氣開采、油氣管網(wǎng)建設及城市管網(wǎng)建設、主電網(wǎng)適度開放、能源下游基礎設施全面開放等內(nèi)容。
作為備受關注的領域之一，能源領域鼓勵民間投資發(fā)展實施細則工作由國家能源局牽頭制定。
在國家能源局發(fā)布的《關于鼓勵和引導民間資本進一步擴大能源領域投資的實施意見》中，鼓勵民間資本參與能源項目建設和運營、鼓勵民間資本參與能源資源勘探開發(fā)、鼓勵民間資本發(fā)展煤炭加工轉化和煉油、鼓勵民間資本參與石油和天然氣管網(wǎng)建設、鼓勵民間資本參與電力建設、鼓勵民間資本在新能源領域發(fā)揮更大作用六大民間資本投資范圍被重點提出。
其中，在鼓勵民間資本參與電力建設中，該實施意見明確提出將支持民間資本擴大投資，以多種形式參與水電站、火電站、余熱余壓和綜合利用電站，以及風電、太陽能、生物質能等新能源發(fā)電項目建設，參股建設核電站，鼓勵民營企業(yè)參與火電站脫硫、脫硝裝置的建設、改造和運營及參與電網(wǎng)建設。
6月19日，國家電力監(jiān)管委員會(下稱“電監(jiān)會”)也發(fā)布了《加強電力監(jiān)管支持民間資本投資電力的實施意見》(以下簡稱為“實施意見”)，要求加強市場準入監(jiān)管，支持和引導符合資質條件的不同所有制企業(yè)進入電力市場。不斷完善風能、太陽能、地熱能、生物質能及小水電等可再生能源的許可準入條件，平等對待各類投資主體。
對此，電監(jiān)會政策法規(guī)部主任王強表示，該實施意見旨在為民間資本投資電力創(chuàng)造公平公正的電力市場競爭環(huán)境。“電監(jiān)會將進一步放開電力市場，加快推行競價上網(wǎng)，推行項目業(yè)主招標，完善電力監(jiān)管制度。”
然而，對于如期出臺的“新36條”實施細則，各方卻并不叫好。有業(yè)內(nèi)人士指出，目前出臺的實施細則更多的是對2010年出臺的“新36條”的文件說明，而非“實施”說明。“目前市場上真正期待的‘實施細則’，是真正對民資‘能不能進、怎么進、進入后如何管、如何退出’加以規(guī)定與說明，但現(xiàn)在雖然各個領域的相關細則已經(jīng)全部出臺，但仔細閱讀卻發(fā)現(xiàn)不少內(nèi)容操作起來極為困難，且毫無新意。以國家能源局、電監(jiān)會等部門出臺的相關細則并未就所開放領域進行深入說明，比如備受業(yè)界期待的民資進入電網(wǎng)領域就沒有在此次電監(jiān)會出臺的細則中公布�！�
撞不破的“玻璃門”
如果說各方對于“新36條”實施細則的保留態(tài)度源于缺乏信心而且不夠細化，那此前頻頻發(fā)生民營資本遭遇“玻璃門”的事件則更讓人為尚未執(zhí)行的“新36條”實施細則捏了一把汗。
據(jù)報道顯示，近日，雞西富邦投資有限責任公司掛牌出售黑龍江華富風力發(fā)電(穆棱)有限責任公司39%股權。當被問及賣出股權的初衷時，該公司有關負責人表示，去年開始，公司就頻繁接到電網(wǎng)限電通知，上述風電場全年一半時間風電機組無法滿負荷運轉，導致僅去年一年就虧損搞到360多萬元。
無獨有偶，不久前魏橋集團自建電廠、電網(wǎng)，并以低于國家電網(wǎng)(微博)電價三分之一的價格向附近企業(yè)和居民供電的消息一經(jīng)傳出，也引起了各方的關注。盡管自建電廠的模式并不值得推薦，但眾多業(yè)內(nèi)人士仍希望通過“魏橋模式”破冰電力改革，融化壟斷行業(yè)堅冰，然而濱州工業(yè)園熱電廠的關停，則再一次毀滅了探索這種模式的可能性。
“打個比方，現(xiàn)在就是大門開了小門沒開�！备粷櫩毓杉瘓F董事局主席、浙江富潤(6.90,0.00,0.00%)集團董事局主席趙林中在接受媒體采訪時表示，“一些實施細則要么缺乏操作性，要么少有新意，還是重復‘新36條’的內(nèi)容�！彼e例說：“電力行業(yè)實施細則提出‘完善風能、太陽能、地熱能、生物質能及小水電等可再生能源的民資進入的許可準入條件’，但不提何時完善、如何完善，關鍵條款仍然模糊�！�
而根據(jù)國家能源局披露的數(shù)據(jù)顯示，目前在電力領域，民營水電站裝機約占全國的26%，民營風電裝機約占全國的20%，火電、水電、煤炭深加工等領域已經(jīng)涌現(xiàn)出一批非公有制骨干企業(yè)。與此同時，民間資本在太陽能熱利用、生物質能開發(fā)以及晶體硅材料、太陽能熱水器、太陽能電池制造等領域也越發(fā)發(fā)揮著重要作用。
盡管民營企業(yè)進入電力、金融、鐵路壟斷行業(yè)早已不是一個新鮮議題，但在接受記者采訪時，多數(shù)業(yè)內(nèi)專家仍對民營資本進入壟斷領域持謹慎態(tài)度�！半m然各部委公布的鼓勵民間投資細則有所進步，但市場仍然不能過于樂觀，壟斷領域向民資開放需要一個較長的過程�！眹野l(fā)改委投資研究所研究員劉立峰表示，由于各部委制定的本領域民間投資細則代表央企或國企的利益，因而觸動核心利益的地方很難做出較大改變。
“作為民營企業(yè)，對于細則的出臺，我們當然是高興的，但我們對民間資本具體怎么介入，這些開放的領域怎么去申請，需要符合哪些條件才能申請還是一摸黑，當出現(xiàn)了利益紛爭，民營資本又將如何自處，如果沒有明確的規(guī)定，哪個民營企業(yè)敢貿(mào)然進入這些壟斷領域?!”一位不愿具名的電氣企業(yè)負責人在接受記者電話采訪時表示。
而且，在部門領域，壟斷企業(yè)既當運動員又當裁判員的情況也間接造成了民營資本屢屢遭遇不公平待遇。浙江富舜科技股份有限公司總裁朱建煥已經(jīng)認真研究了“新36條”實施細則，試圖從中尋求機會。他的公司主攻太陽能裝備，如果能進入到太陽能發(fā)電領域，企業(yè)發(fā)展將迎來新的契機。電監(jiān)會出臺的實施細則提出，可再生能源發(fā)電無歧視接入電網(wǎng)，但在朱建煥看來，實際運作中還有很大困難。因為要并網(wǎng)發(fā)電，必須經(jīng)壟斷的央企同意。“長期以來，國企已在相關領域造就了高壁壘，民間資本即使進入，在目前體制下也難以站穩(wěn)腳跟�！�
同時，民營企業(yè)在技術儲備和人才儲備方面與有經(jīng)驗的國企相比存在明顯的短板。此外，上游開發(fā)投資周期長、資金需求量大，甚至可能涉及到環(huán)境保護以及與地方之間的利益博弈等多種復雜因素，也對民營企業(yè)提出了極大挑戰(zhàn)。
營造公平競爭環(huán)境
“能不能對民間資本一視同仁、放松管制、打破壟斷?”趙林中建議，“應進一步完善操作辦法，比如厘清民間資本如何介入、經(jīng)營權和收益權如何分配等關鍵問題�！�
經(jīng)濟學家許小年(微博)則認為，“過去幾年中，我們各地出現(xiàn)了非常明顯的侵犯民間產(chǎn)權的行為，這些行為如果不及時糾正，如不能讓民間資本感覺到安全，再發(fā)‘新36條’也無用�！�
回顧改革開放30年的發(fā)展歷程，民營經(jīng)濟、非公經(jīng)濟一步步從社會主義經(jīng)濟的“補充力量”發(fā)展到社會主義市場經(jīng)濟的“重要組成部分”，后來才有了與公有制經(jīng)濟“平起平坐”的地位。在目前外需放緩、消費增長平穩(wěn)之下，經(jīng)濟增長的快慢很大程度上將取決于投資的增長速度已經(jīng)成為共識，而這其中在各項政策帶動下，民營資本對市場的提振作用不言而喻。
來自國家智庫中國國際交流中心的數(shù)據(jù)顯示，今年前5 個月，國內(nèi)整體投資增長20.1% ，但是民間投資增速超過26% ，民間投資占整個投資的比重達到了62.2% ，比去年全年59% 提高了將近3 個百分點。
發(fā)揮著如此重要的作用，但在發(fā)展中卻屢屢遭遇屏障，對此，人大經(jīng)濟學院副院長、教授劉瑞在接受媒體采訪時表示，民企發(fā)展不好，有行政壟斷以及民企自身等多重原因，但確實在一些壟斷行業(yè)、央企經(jīng)過多年發(fā)展，已形成上下游一體化的產(chǎn)業(yè)鏈，這時候要把其中的一塊拿出來與民企共同發(fā)展，相當于“把吃到嘴里的吐出來”，確實不容易�！斑@方面要繼續(xù)摸索改革的方法，找到一個大家都能接受的方式�！�
同時，尋找一個可以代表民營企業(yè)利益的機構現(xiàn)在看來也尤為必要，“目前國內(nèi)還沒有一個明確的機構或部門代表民資的聲音，這樣民資在參與到一些壟斷行業(yè)競爭時話語權很少，往往會處于被忽略的位置，政府應該成立一個機構，擔當民資與部門之間的橋梁作用。而且一些部門由于資金不足，才考慮引進民間投資以解燃眉之急，要防止出現(xiàn)等資金充足時再擠兌民資的情況出現(xiàn)，應在國家層面出臺相關保護民間投資法律法規(guī)的政策，維護民資的合法權益�！眲⒘⒎灞硎�。
除了對投資開放外，能否公平競爭也是民資關注的焦點，廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強(微博)表示，民間資本進入壟斷領域需要政府營造公平和規(guī)范的市場環(huán)境，一些央企或國企在能源等壟斷領域經(jīng)營已久，占據(jù)了大量資源與政策優(yōu)勢，除非政府在民資進入能源領域時給予政策優(yōu)惠，否則民資很難與其展開公平競爭。
“從長期來看，吸引民資進入上游開發(fā)領域，有利于盤活整個市場，短期有關部門應重視對相關的監(jiān)管、補貼及定價等相關配套細節(jié)領域給予一定的鼓勵和支持。”金銀島市場分析師韓景媛表示。
啟動民間投資單是放寬市場準入還不夠
近期，“穩(wěn)增長”訴求愈發(fā)優(yōu)先，中央各部委紛紛出臺“新36條”實施細則，鼓勵與引導民間投資。對此，社會各界可謂眾說紛紜。筆者認為，鼓勵與引導民間投資的政策體現(xiàn)了穩(wěn)增長、調(diào)結構、促改革和控風險的結合，是統(tǒng)籌短期政策訴求和中長期經(jīng)濟發(fā)展目標的戰(zhàn)略舉措，從根本上有利于推動中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。當前，鼓勵與引導民間投資正當其時，意義重大。
首先，鼓勵與引導民間投資以實現(xiàn)“穩(wěn)投資”是“穩(wěn)增長”的必然選擇。我國在較長的一段時期內(nèi)仍會保持相對較高的經(jīng)濟增長速度，而且投資仍是經(jīng)濟發(fā)展的主要驅動力之一，“穩(wěn)增長”需要“穩(wěn)投資”的支撐。從宏觀形勢看，在美國經(jīng)濟復蘇乏力、歐洲深陷債務危機等國際經(jīng)濟環(huán)境不確定的背景下，外需在未來一段時間內(nèi)將難以有較快增長;與此同時，消費率是一個慢變量，短期內(nèi)大幅度提振消費是不現(xiàn)實的，“穩(wěn)增長”不能沒有“穩(wěn)投資”的支撐。從投資內(nèi)部結構看，政府投資和國有企業(yè)比重過大，投資結構存在較為嚴重的失衡，在政府投資空間不斷減小和國有企業(yè)投資戰(zhàn)略布局調(diào)整的情況下，鼓勵與引導民間投資是“穩(wěn)投資”最為合理的選擇。
其次，鼓勵與引導民間投資還有利于防控財政風險和金融風險，實現(xiàn)“穩(wěn)投資”和“穩(wěn)增長”由財政政策刺激向自主有序增長轉變。當前，我國財政收入增速放緩，2012年1～4月，我國財政收入同比增長12.5%，增幅回落18.9個百分點�？梢耘袛�，財政收入增速放緩是趨勢性的。在財政收入增速趨勢性下降的背景下，若大幅度增加政府支出(包括政府投資支出)，將會激化財政收支矛盾，加劇財政風險。而且，在地方政府投資仍保持較高水平的現(xiàn)實下，財政風險極易轉化為金融風險，這也是社會各方普遍擔心地方融資平臺風險的原因所在。鼓勵和引導民間投資，拓寬投資資金的來源，提高投資的總體效率，無疑有利于減輕投資對于財政的壓力，化解金融風險。
與此同時，我們也應該看到，增加民間投資任務艱巨，政策著力點應放在創(chuàng)造民間投資需求上。當前，我國正處于經(jīng)濟下行周期，民間投資需求也相應處于下行通道。盡管民間投資在某些壟斷行業(yè)或帶有壟斷屬性的行業(yè)中的投資需求長期受到抑制，且當前政策為其提供了難得的機會窗口，但在經(jīng)濟下行周期，以往被抑制了的投資需求并不一定會隨著準入限制的放寬或取消而得到釋放。更為可能的結果是，大部分先前被抑制的投資需求將在這一時期內(nèi)消失，寄希望于釋放民間投資需求的單純的準入限制放寬政策并不能有效地拉動民間投資。
因此，要有效拉動民間投資，必須將政策著力點轉移到創(chuàng)造民間投資需求上。“新36條”的實施細則應注重政策的針對性、可操作性和系統(tǒng)性，除放寬市場準入外，還應綜合采用包括財稅金融政策在內(nèi)的一系列配套政策，建立民間投資激勵機制，以創(chuàng)造民間投資需求。
激發(fā)民間投資不僅需要政策上的支持，還需要體制和制度上的保障。當前，民間投資還存在不少制度性障礙。要破除這些障礙，需要進行相應的制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，營造鼓勵民間投資的良好生態(tài)環(huán)境。具體地，一是要完善法律制度，抓緊完善《反壟斷法》實施細則，為民間投資營造公平的市場競爭環(huán)境。二是要推動相關主管部門轉變觀念，改善服務方式，以便利民間資本在相關領域的投資。三是推動相應的行業(yè)監(jiān)管體制變革，規(guī)范民間投資發(fā)展。
