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用市場(chǎng)的手段深入推進(jìn)治污減排，正是排污權(quán)交易的意義所在。國(guó)務(wù)院日前印發(fā)的《進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》提出，到2015年底，試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位的排污權(quán)初次核定;到2017年，試點(diǎn)地區(qū)基本建立排污權(quán)的有償使用和交易制度。
排污權(quán)有償使用和交易究竟有何用，目前試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)展如何，還存在哪些問題，應(yīng)如何更好推進(jìn)?圍繞這些問題，記者專訪了環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師王金南。
重大制度創(chuàng)新
記者：請(qǐng)問《意見》的出臺(tái)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有何意義?
王金南：排污權(quán)有償使用和交易制度是我國(guó)生態(tài)文明制度，特別是環(huán)境市場(chǎng)制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新，由排污權(quán)有償分配和排污權(quán)交易兩級(jí)市場(chǎng)構(gòu)成。所謂排污權(quán)，指一個(gè)排污單位在特定時(shí)期經(jīng)相關(guān)部門核定、允許的排放污染物的數(shù)量、濃度、位置的許可。排污單位享有的是這些排污指標(biāo)的使用權(quán)。
對(duì)一些特定的行業(yè)企業(yè)而言，獲取排污權(quán)是其進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的前提，甚至可以理解為一種生產(chǎn)“要素”的投入。一旦排污權(quán)核定并有償取得，排污單位就會(huì)十分珍惜這種環(huán)境資源，在市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源的最優(yōu)配置。這是建立排污權(quán)有償使用和交易制度的初衷，《意見》的出臺(tái)將對(duì)未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、環(huán)境資源市場(chǎng)配置、總量減排精細(xì)化管理等起到顯著的促進(jìn)作用。
記者：對(duì)于此前11個(gè)地區(qū)開展的排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)，您怎么評(píng)價(jià)?
王金南：上世紀(jì)80年代，我國(guó)就開始了排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)的探索，但進(jìn)入試點(diǎn)探索深化期是在2007年以后，環(huán)保部與財(cái)政部先后批復(fù)了浙江、江蘇、天津、河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)國(guó)家排污權(quán)有償使用與交易試點(diǎn)。應(yīng)該說，經(jīng)過近7年來的試點(diǎn)，這11個(gè)試點(diǎn)地區(qū)取得了積極成效，為我國(guó)下一步深入推進(jìn)排污權(quán)有償使用與交易積累了一些經(jīng)驗(yàn)。
首先，充分認(rèn)識(shí)到排污權(quán)有償使用與交易可成為深入推進(jìn)總量減排的重要手段，特別是江蘇、浙江等地的企業(yè)對(duì)排污權(quán)有償使用的接受程度明顯要高于其他地區(qū)，甚至開始探索利用排污權(quán)抵押貸款。
其次，排污權(quán)有償使用與交易沒有照搬照抄美國(guó)以及其他國(guó)家的做法，在排污權(quán)的核定、有償使用及交易價(jià)格設(shè)計(jì)、實(shí)施時(shí)限、初始分配方式、有償取得和出讓方式、規(guī)范交易行為與政策實(shí)施范圍，以及交易管理和實(shí)施保障方面，基本有了較好的認(rèn)識(shí)。
第三，明晰了推行排污交易面臨的主要“瓶頸”，包括交易平臺(tái)、與有關(guān)政策的協(xié)調(diào)等。排污權(quán)抵押貸款、排污權(quán)租賃等新型管理方式為排污權(quán)交易市場(chǎng)注入了新鮮活力。
存在四大問題
記者：盡管地方已試點(diǎn)多年，但排污權(quán)交易仍存在較多問題，比如有償使用的價(jià)格等，對(duì)此您怎么看?
王金南：排污權(quán)有償使用和交易是一項(xiàng)環(huán)境市場(chǎng)制度創(chuàng)新，目前各試點(diǎn)地區(qū)難免存在一些問題。概括起來，主要有四個(gè)方面：
一、配套政策和頂層設(shè)計(jì)不足，地方試點(diǎn)五花八門、規(guī)范性不足。當(dāng)初，財(cái)政部和環(huán)保部聯(lián)合批復(fù)地方試點(diǎn)時(shí)，并沒有給出明確的試點(diǎn)內(nèi)容和試點(diǎn)目標(biāo)，頂層上沒有給予很好的指導(dǎo)。從2007年江蘇的第一個(gè)試點(diǎn)到現(xiàn)在，批復(fù)試點(diǎn)的部門始終沒有出臺(tái)政策給予指導(dǎo)。這正是此次《意見》出臺(tái)的目的。
二、有償使用定價(jià)方法和依據(jù)不夠清晰，特別是排污權(quán)有償使用的年限和價(jià)格不均衡問題較為突出。各地政府發(fā)放的排污權(quán)有效期五花八門，從5年、10年到20年、無限期不等;從試點(diǎn)情況看，有償使用價(jià)格折算為年度進(jìn)行比較，每年每噸二氧化硫征收標(biāo)準(zhǔn)從180元到2240元不等，化學(xué)需氧量征收標(biāo)準(zhǔn)從210元到4000元不等，相差較大，有的甚至達(dá)10倍以上。
三、地方政府比較重視一級(jí)市場(chǎng)，也就是有償分配市場(chǎng)的發(fā)展，對(duì)二級(jí)市場(chǎng)的發(fā)育缺乏政策指導(dǎo)，企業(yè)“惜售”問題比較突出，一些地方已經(jīng)成交的案例，很多也還是在政府“拉郎配”情況下進(jìn)行的。截至2013年底，全國(guó)試點(diǎn)省市區(qū)有償使用和交易總額達(dá)39億元，其中有償使用金額20億元，市場(chǎng)規(guī)模仍較小。
四、排污權(quán)核定與目前的總量控制制度缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，大部分試點(diǎn)地區(qū)，總量控制指標(biāo)沒有有效地分配到重點(diǎn)污染源;在排污權(quán)有償使用和交易的兩個(gè)市場(chǎng)中，如何平衡政府與市場(chǎng)的作用還有待清晰，特別是政府在這個(gè)市場(chǎng)中既充當(dāng)“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”。
針對(duì)上述問題，《意見》作出了規(guī)定。比如，排污權(quán)出讓標(biāo)準(zhǔn)由試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)匚廴局卫沓杀�、環(huán)境資源稀缺程度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素綜合確定;排污權(quán)交易應(yīng)在自愿、公平、有利于環(huán)境質(zhì)量改善和優(yōu)化環(huán)境資源配置的原則下進(jìn)行，交易價(jià)格由交易雙方自行確定等。不過，如何有效解決“惜售”等問題，目前《意見》沒有提出針對(duì)性措施，這是我國(guó)排污權(quán)交易下一步深入探索需要解決的重點(diǎn)。
改革從何突破
記者：排污權(quán)有償使用和交易在國(guó)外的進(jìn)展?fàn)顩r如何?
王金南：美國(guó)排污權(quán)交易的發(fā)展分為兩個(gè)階段。第一階段為上世紀(jì)70年代到90年代，排污權(quán)交易在部分地區(qū)進(jìn)行，涉及多種污染物。第二階段以1990年通過的《清潔空氣法》修正案并實(shí)施的酸雨計(jì)劃為標(biāo)志，實(shí)施至今，主要集中在二氧化硫、氮氧化物污染物，在全國(guó)范圍內(nèi)的電力行業(yè)實(shí)施，而且有可靠的法律依據(jù)和詳細(xì)的實(shí)施方案，是迄今為止最廣泛的排污權(quán)交易實(shí)踐。美國(guó)對(duì)實(shí)行交易制度前排污單位獲得的排污權(quán)實(shí)行無償分配;對(duì)新排污單位，要求必須通過市場(chǎng)向其他單位購買或向政府競(jìng)買。實(shí)行排污權(quán)交易以來，市場(chǎng)非�；钴S，高峰期二氧化硫交易量約250萬噸，二氧化硫、氮氧化物分別下降64%和70%。每年形成生態(tài)和健康收益1420億美元，二氧化硫年度減排成本為23億至35億美元，氮氧化物年度減排成本為12億美元。收益和成本比率大于401。
實(shí)踐證明，國(guó)際上在利用排污權(quán)交易機(jī)制降低污染物排放和溫室氣體排放方面取得了顯著成效。
記者：下一步，我國(guó)的排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作應(yīng)該怎樣推進(jìn)?
王金南：總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家推行排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)和做法，我認(rèn)為以下幾個(gè)問題是成功的關(guān)鍵，對(duì)我國(guó)推行排污權(quán)交易工作具有重要啟示。
一是，健全的法律法規(guī)是排污權(quán)交易實(shí)施的重要保障，無論是美國(guó)的酸雨計(jì)劃，還是歐盟的碳排放交易，都得益于良好的法律基礎(chǔ)。二是，政府要建立起透明、嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)法體系，營(yíng)造公平、公正的排污權(quán)交易市場(chǎng)環(huán)境，保障排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮最大作用和確保總量控制目標(biāo)的落實(shí)。三是，污染排放數(shù)據(jù)準(zhǔn)確計(jì)量是排污權(quán)交易的基石，排污交易政策的實(shí)施必須配套精確、連續(xù)、完整的監(jiān)測(cè)設(shè)備作為支撐，加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)和審核。四是，嚴(yán)厲的懲罰是保障排污權(quán)交易順利實(shí)施的基礎(chǔ)。在美國(guó)排污權(quán)交易體系中，處罰機(jī)制占有非常重要的地位，對(duì)違法企業(yè)提出了嚴(yán)格的處罰措施，確保處罰力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)違法的經(jīng)濟(jì)收益。
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